A finales de 2018, el gobierno aprobó el Decreto Supremo N° 345-2018-EF, medianteel cual promulgó la Política Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP). Está compuesta por 9 objetivos prioritarios, cada uno de ellos con sus respectivos lineamientos, los mismos que estarían orientados aumentar los niveles de productividad y competitividad del país. Asimismo, se anunció que esta política contaría con un plan que garantice su implementación, lo que se materializó el 28 de julio cuando el Gobierno promulgó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad, que incorporó 84 medidas de política. 

Desde mi despacho hemos venido realizando un análisis crítico de las acciones que el Estado viene implementado con el afán de aumentar la competitividad y productividad del país, en ese sentido tras la promulgación de la PNCP, publicamos el boletín “Política Nacional de Competitividad y Productividad: Un balance crítico”, en donde concluimos que el Gobierno pretendía impulsar políticas para continuar con el mismo modelo que ha regido nuestro país desde los años noventa, estrategia que no nos condujo a un desarrollo sostenible, y que no ha superado desigualdades existentes.

Ahora, después de la promulgación del Plan Nacional de Competitividad y Productividad, y teniendo en cuenta nuestro diagnóstico previo sobre la PNCP, hemos elaborado el análisis crítico de este plan, el mismo que en algunos casos atienden parcialmente los problemas identificados y en otros profundiza o se mantiene bajo esquemas que a la fecha no han aportado significativamente en el desarrollo del país. En los siguientes párrafos hacemos un balance de lo presentado tanto en la Política y en el Plan de Competitividad y Productividad de acuerdo con cada uno de los objetivos prioritarios. 

OBJETIVO PRIORITARIO N° 1: INFRAESTRUCTURA

En el análisis previo, señalamos que atender el déficit de infraestructura en el país, es esencial para la competitividad y la productividad. Sin embargo, la experiencia internacional y peruana encontraba serias limitaciones en la modalidad de Asociaciones Público Privadas (APP). 

Se precisó que esta modalidad contractual ha involucrado elevados costos y riesgos para el Estado, debido a su poca capacidad de gestión y a la falta de transparencia en la rendición de cuentas, lo que ha significado una pérdida de bienestar de la población.

Así también, los acontecimientos recientes acerca de los actos de corrupción en la adjudicación de proyectos bajo esta modalidad han conllevado a una menor confianza en las APPs por parte de la sociedad.

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad representa algunos avances parciales en los puntos antes mencionados, como es el caso de los contratos estándar de APP, donde se plantea incorporar una cláusula anticorrupción. No obstante, esta medida es insuficiente, pues hace falta incluir a las APP en la contabilidad nacional como deuda pública para que se consideren en el análisis de sostenibilidad fiscal, y en el riesgo de los pasivos contingentes ocultos en caso de que fracase el proyecto.

Asimismo, también es necesario promover la buena gobernanza democrática de todos los proyectos grandes de infraestructura a través de consultas informadas y la participación de la sociedad civil, considerando prioritario que los proyectos se diseñen y seleccionen en beneficio de toda la sociedad, implementando indicadores claros y mecanismos eficaces de seguimiento que permitan evaluar el impacto de estos proyectos sobre la población en condiciones de pobreza, desde el proceso de selección hasta su puesta en marcha. 

En el ámbito de la planificación y el cierre de brechas de infraestructura, se aprobó el PlanNacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), el cual tiene por finalidad “ser una hoja de ruta para que el Estado pueda incrementar la productividad y competitividad bajo un enfoque territorial”. Sin embargo, cuando analizamos los proyectos priorizados en este Plan nos damos cuenta que, pese a que las mayores brechas de infraestructura se encuentran en las regiones, el 50% de los proyectos del PNIC se encuentran en Lima Metropolitana. Y que, con la justificación de que se priorice aquellos proyectos que demanden más recursos del sector privado, el 66% de los proyectos del PNIC son APPs, con todas las limitaciones previamente mencionadas. 

OBJETIVO PRIORITARIO N° 2: CAPITAL HUMANO

En el análisis previo que realizamos sobre la Política Nacional de Competitividad y Productividad, señalamos que el objetivo prioritario N°2 dejaba de lado factores claves para el fortalecimiento del capital humano y la educación intercultural. En el caso de la educación superior, se precisó que era necesario incorporar dentro del sistema educativo mecanismos y programas que permitan a los jóvenes adquirir competencias laborales que mejoren su empleabilidad y que contribuyan con su desarrollo personal, además de garantizar que las instituciones cumplan con los estándares básicos de calidad. Asimismo, se destacó la necesidad de promover la articulación entre las instituciones responsables de la formación y del empleo. Finalmente, resaltamos que uno de los principales medios para consolidar la revalorización de los docentes era a través de un trato digno y equiparando su salario al del resto de profesionales, hecho que no era contemplado en la Política. 

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad representa algunos avances, aunque parciales, como es el caso de la creación del Marco Nacional de Cualificaciones, así como la certificación de competencias obtenidas dentro y fuera del sistema educativo. No obstante, estas medidas serían lideradas por el sector privado, siendo necesario que ambas medidas respondan tanto a las necesidades de los empleadores como a los objetivos del Estado, en cuanto al desarrollo del sistema de formación para el trabajo. 

En el ámbito de educación superior y técnica, el plan anuncia el lanzamiento de la Política Nacional de Educación Superior y Técnico Productiva. Si bien se indica que estará orientada a garantizar el licenciamiento de las instituciones de educación superior y la acreditación de la educación superior, existe la posibilidad de que esta pueda responder a los intereses del sector privado, anunciados por la CONFIEP en su “Agenda País”, quienes buscarían que el licenciamiento sea permanente y se dé por única vez. Tampoco se atiende la necesidad de impulsar la formación de jóvenes con habilidades blandas, manejo de herramientas digitales y tecnológicas. 

Finalmente, el plan no otorga los recursos necesarios, por lo cual todo esfuerzo por formar a niños, niñas y jóvenes capaces de participar y desarrollarse en economías basadas en el conocimiento, será limitado.

OBJETIVO PRIORITARIO N° 3: INNOVACIÓN

En el documento sobre políticas, señalamos que el objetivo prioritario N°03 planteaba lineamientos incipientes para el desarrollo de la CTI en el país, puesto que se centraba en el fortalecimiento de las instituciones promotoras del sector, más no en aumentar los recursos para este fin. Destacamos la necesidad de que estos fondos deberían duplicarse en el corto plazo, si es que se buscaba fomentar la diversificación productiva y aumentar la competitividad y productividad, y, en esa misma línea, se señaló que un medio para lograr este fin era la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología.

La política destacaba la implementación de la Ley N° 30309, que brinda desde los 2016 beneficios tributarios al sector privado para promover la investigación e innovación. En nuestro análisis, señalamos que esta medida solo ha beneficiado a 9 microempresas, por lo cual se ha resaltado la necesidad de promover la inversión de la CTI dentro de procesos productivos de las Mypes, además de dotarles los recursos y el apoyo necesario para tal fin. Asimismo, se destacó la necesidad de formar una masa crítica en materia de CTI promoviendo la retención y repatriación de capital humano altamente calificado. 

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad presenta medidas que parcialmente estarían atendiendo los puntos críticos del sector. Por un lado, la creación del programa cuerpo de investigadores y el centro de innovación “Espacio Ciencia”, estaría permitiendo el desarrollo de un mayor número de investigadores. Pero, es necesario que la Ley de Promoción del Desarrollo del Investigador Científico cuente con un reglamento, a fin de que esta se ejecute. Asimismo, busca extender la vigencia de la Ley N° 30309, la cual como señalamos beneficia en mayor proporción a la gran empresa, por lo que es necesario que esta se reajuste para que la micro y pequeña empresa pueda postular a estos fondos. 

Si bien el plan estaría buscando asesorar a las Pymes en materia de transferencia tecnológica, esto resulta insuficiente puesto que los pequeños empresarios tienen problemas para acceder a fondos o recursos financieros que les permita generar productos con mayor valor agregado y su internacionalización. El principal problema del plan es que no se asigna mayores recursos. Si bien es importante garantizar la eficiencia de los fondos existentes, se requiere de una mayor inversión en CTI, solo así seremos capaces de migrar a un nuevo modelo y avanzar en la diversificación productiva. 

OBJETIVO PRIORITARIO N°5: MERCADO LABORAL

En análisis previo, señalamos que las condiciones de un mercado laboral dinámico y competitivo, no se resuelven con la eliminación de derechos laborales. Afirmamos que esta Política beneficia a la gran empresa, y busca reducir los derechos laborales del régimen general. Ello no soluciona la informalidad ni la baja productividad del país, sino que significará más beneficios al empresariado a costa de los trabajadores. Asimismo; cuestionamos la propuesta de eliminación del derecho a la reposición y la reducción de costos laborales, que si bien no fueron contemplados explícitamente en el Plan por las denuncias y protestas de los trabajadores, podrían tratar de aprobarlas por el camino del Congreso, para lo cual ya existen Proyectos de Ley al respecto.

La CONFIEP, presentó al Poder Ejecutivo su documento “Agenda País” donde propusieron medidas que han sido tomadas en cuenta en la redacción final. Por el contrario, ninguna fue tomada de la propuesta de los trabajadores. Las reformas de flexibilización laboral se expresan bajo la actualización de la normativa laboral ante los cambios tecnológicos. Por ello, modificarán el Decreto Supremo Nº 001-96-TR, Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo, Decreto Legislativo Nº 728, en lo referente a beneficios sociales, ceses colectivos, y jornada a tiempo parcial. Además, de modificar el régimen del Teletrabajo, Modalidades Formativas, SUNAFIL, y continuar otorgando más beneficios a las Mype con subsidios del Estado, avanzando en formalización empresarial, pero no necesariamente en la formalización laboral. Finalmente, lo positivo que podemos rescatar, es la capacitación laboral y fortalecimiento de las habilidades socioemocionales que se proponen realizar a través de diversos programas. 

OBJETIVOS PRIORITARIOS N° 6 Y 7: AMBIENTE DE NEGOCIOS Y COMERCIO EXTERIOR.

En un análisis anterior que realizamos sobre la Política Nacional de Competitividad y Productividad, señalamos que, en el marco de estos dos objetivos, la simplificación y normas de calidad, son siempre bienvenidas. Pero, que se asume erróneamente, que promover las ventajas comparativas llevará a la diversificación productiva.

Se planteó que esta especialización basada en nuestras ventajas comparativas, ha generado que las fluctuaciones de la economía peruana hayan sido altamente dependientes de la evolución de los precios de las materias primas. Asimismo, se dijo que una regularidad empírica del proceso de desarrollo, nos dice que el motor que impulsa el desarrollo de los países no se encuentra relacionado con las ventajas comparativas, sino por el contrario, están estrechamente relacionado con una mayor diversificación productiva. 

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad representa algunos avances parciales en los puntos antes mencionados, como es el caso de las ventanillas únicas sectoriales, donde se propone el desarrollo de plataformas y ventanillas únicas en los sectores acuícola, agrario y turismo, y la plataforma de servicios para el desarrollo de la oferta exportable e internacionalización de las empresas, donde se plantea la formulación e implementación de estrategias multisectoriales para la generación de información especializada de comercio exterior para que permita a los exportadores y potenciales exportadores conocer requerimientos de calidad y de estándares internacionales que faciliten la exportación de sus productos. 

No obstante, esta medida es insuficiente, pues hace falta una política integral, comercial-industrial. Se requiere construir con otras estrategias e instrumentos, una mayor complejidad de la estructura productiva, la diversificación productiva, innovación, ciencia y tecnología, de manera que permitan avanzar en impulsar sectores intensivos en conocimiento y que contribuyan a un crecimiento sostenible e inclusivo. Se requiere no solo facilitación de comercio, sino la formación de cadenas productivas regionales, articuladas con estrategias de integración, políticas explícitas para internacionalización de las Pymes, políticas de financiamiento y fomento transversales.

En el ámbito de generar las capacidades para la internacionalización de las empresas y la diversificación de mercados, mediante la inserción y escalamiento en las cadenas globales y regionales de valor, propuesto en la Política, no se presenta ninguna medida en el Plan. En lugar de priorizar este eje relevante, se ha puesto todo el esfuerzo en reducir costos logísticos para seguir impulsando nuestro modelo primario exportador.

OBJETIVO PRIORITARIO N° 9: SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

En el Balance Crítico de la Política Nacional de Competitividad y Productividad, señalamos que el objetivo prioritario N° 9 se centra en mecanismos y sistemas ambientales que las empresas voluntariamente deberían optar para generar una relación entre la sostenibilidad ambiental y la competitividad. No atiende la problemática generada por la afectación al ambiente, y a las comunidades a través de la reducción de los estándares ambientales para promover la inversión privada, y no establece sanciones que impidan a las empresas generar daños ambientales. Hace falta que el Estado fortalezca sus procesos de fiscalización en cuanto al uso de recursos naturales por parte de las empresas extractivas, como es el caso del agua, así como tener un rol más activo.

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad ha priorizado medidas principalmente relacionadas para afrontar el cambio climático, en cumplimiento de los compromisos internacionales que el Perú ha asumido. Sin embargo, el Plan ha mantenido un rol del Estado orientado a solo emitir recomendaciones e impulsar acuerdos con el sector empresarial. Sigue sin atender los aspectos de mayor gravedad respecto a la sostenibilidad ambiental y las actividades económicas, como la flexibilidad de la normativa ambiental que redujo los estándares ambientales para promover la inversión privada, la falta de licencia social para los proyectos extractivos, la falta de supervisión y fiscalización en el uso del agua por las empresas mineras, la responsabilidad por parte del sector empresarial ante los incumplimientos y la contaminación ambiental, entre otros.

Muchas de las medidas contempladas en el plan tienen buenos objetivos en varios casos; sin embargo, la forma de implementarlo no es la más adecuada. Se consolida una estrategia primario-exportadora, para lo cual se están impulsando medidas de facilitación de comercio, un clima adecuado para los negocios, infraestructura económica y social con más APPs, recortes de derechos laborales, flexibilización de estándares ambientales. En suma, la profundización del modelo económico. Se requiere de cambios estructurales hacia una diversificación productiva, basada en la innovación, ciencia y tecnología con nuevos motores de crecimiento y empleos realmente dignos y sostenibles.

Alan Fairlie

Parlamentario Andino

Agosto 2019